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Joisa Dutra escreve artigo para o Broadcast

Joisa Dutra escreve artigo para o Broadcast

Joisa Dutra, diretora do FGV CERI, escreveu o artigo para o Broadcast do Estadão, intitulado "Medindo o custo do atraso regulatório - Time is of the essence"

 

Medindo o custo do atraso regulatório - Time is of the essence

Difícil pensar em escrever sobre qualquer tema que não seja a gravidade da crise da pandemia que toma contornos de crise humanitária no Brasil. A carta aberta produzida por um grupo de economistas, liderados por Claudio Frischtak e Marco Bonomo, que angariou apoios explícitos de centenas de pessoas é grande evidência do senso de urgência e da necessidade de mobilização no endereçamento do complexo contexto atual.

Aprecio bastante a expressão "time is of the essence" frequentemente usada por Jane Austen, escritora inglesa do século XIX, que se aplica bastante a nosso momento atual. Há momentos em que a ação urge: urge hoje no combate a pandemia, nos esforços de vacinação e de condições para receber e cuidar daqueles cujo covid-19 está impactando.

Uma forma de avaliar a urgência da ação pode ser medir ou evidenciar o custo da inação. O alto custo em termos de vidas e da severidade da crise em face da pandemia são exemplo. Mas há outros custos que emergem de momentos em que governos e reguladores falham em agir oportunamente. Em setores regulados, como eletricidade, a introdução de um novo bem ou serviço depende de mudanças que aperfeiçoem regras e respaldadas por racionalidade econômica. E esse processo é em geral muito diferente do processo de oferta de novos bens e as condições de prestação de novos serviços em indústrias não reguladas.

Jerry Hausman publicou, em 1997, artigo no qual estima o custo do atraso regulatório. Para ilustrar seu argumento, Hausman considerou o caso concreto no qual a Federal Communications Commision (FCC), o regulador de telecomunicações nos Estados Unidos, demorou mais de dez anos para liberar as companhias de telecomunicação a ofertarem serviços de mensagem de voz. Quem tem um pouco mais de idade lembra que precisávamos comprar aqueles equipamentos grandes e chatos, com fitinhas queenrolavam, para ter acesso a serviços de secretária eletrônica. Usando ferramentas da microeconomia, Hausman estima os custos econômicos do atraso regulatório em cerca de US$ 100 bilhões da época.

O atraso regulatório também tem feito vítimas no Brasil, causando ineficiência e perda de valor e bem-estar à sociedade. Para ilustrar, apresento aqui dois casos de atraso regulatório que hoje assombram consumidores e empresas no setor elétrico no Brasil. São eles: tratamento adequado para investimentos em smart grids, nova regulamentação da geração distribuída e o mais recente caso em apreciação pela Aneel que versa sobre procedimentos.

De pronto, cabe destacar que esse atraso gera custos não recuperáveis de bem-estar para a sociedade. Trata-se de capacidade de geração de valor desperdiçada, que não permitiu explorar os benefícios e excedentes para consumidores. Tivéssemos contado com regras em tempo mais oportuno, usuários poderiam ter consumido bens e serviços que gerariam mais satisfação que o preço pago e empresas poderiam ter lucrado com venda a preços maiores que o custo.

No primeiro caso, entre 2010 e 2012 a Abradee coordenou projeto para discutir a implantação do conceito de redes elétricas inteligentes. O trabalho envolveu grupo de mais de 100 pesquisadores e buscou visão integrada que inclui necessários investimentos e adaptação nas redes, cenários de expansão de geração distribuída, veículos elétricos e armazenamento; telecomunicações e interoperabilidade; papel, percepção e impactos sobre consumidores, inclusive tarifários, políticas públicas e adaptação da regulação para a modernização do setor. Concluídos os trabalhos, a implantação daqueles ou de outros esforços na direção de smart grids na distribuição de eletricidade ainda não se materializou. As explicações incluem sucessivas crises e incertezas.

Em 2019, a Enel propôs em sua área de concessão - a região metropolitana de São Paulo - a implantação massiva de medidores inteligentes. Incerteza quanto ao modo de reconhecimento de investimentos nas tarifas e algumas questões fiscais que oneram equipamentos comprometeram suas viabilidade e adoção. Seguindo a metodologia proposta por Hausman, o FGV CERI estimou o custo do atraso em estabelecer arcabouço capaz de incentivar a modernização da distribuição em São Paulo. O valor calculado do custo para os usuários desse atraso atingiu R$ 6 bilhões. A empresa recentemente teria dado início a plano de considerável menor escala do que o avaliado inicialmente.

Um segundo caso de atraso regulatório (não se está aqui a falar apenas do regulador) trata da atualização da regulação da geração distribuída. Tramita no Congresso proposta legislativa que visa instituir um marco legal para a micro e mini geração distribuída. A regulação vigente foi aprovada inicialmente em 2012, revisada e expandida em 2015 e estava projetada para ser revisada em 2019, para produzir efeitos em 2020. A articulação, principalmente da indústria de energia solar, tem impedido a revisão da norma, alegando que a proposta do regulador equivaleria a "Taxar o Sol". Sob relatoria do deputado Lafayette de Andrada, a proposta em discussão prevê mais de duas décadas de compensação integral da tarifa de distribuição para aqueles que já implantaram ou que vierem a implantar soluções de GD nos próximos 12 meses da publicação da Lei.

A geração distribuída já tem sido objeto de propostas de mudanças. Os estímulos para fontes renováveis, que começaram com o Proinfa, permitiram alcançar escala e viabilidade econômico-financeira. Em 2017, após discussões, foi proposta mudança nas regras de alocação de custos de uso da rede para consumidores de fontes renováveis incentivadas. A estrutura foi alterada pela lei 14.120, publicada em 01 de março de 2021. Podem se beneficiar do tratamento antigo - subsídios cruzados na forma de desconto dos custos de contratação de serviços de rede de transmissão e distribuição de eletricidade - empreendimentos que solicitem outorga até 12 meses da publicação da referida lei e que entrem em operação até 48 meses depois. De concreto, temos uma década para produzir efeitos, na forma de redução de subsídios para tecnologias que já são economicamente viáveis. Apesar da urgência, a resposta estrutural para o tema não está na mesa: separação entre serviços de rede e contratação de energia. Pagam os consumidores regulados, que figuram como vilões ambientais a impedir o avanço da geração solar. Fizemos as contas e a proposta de incentivo fiscal para a geração distribuída apenas no governo do Rio de Janeiro pode custar mais de R$ 10 bilhões em uma década.

Falhas de mercado são frequentemente usadas como argumento a justificar a necessidade da regulação econômica em infraestrutura, caso do setor elétrico. O que se comenta menos são as ineficiências que dela podem emergir, e que caracterizam as falhas de governo e legislação. O custo do atraso regulatório que tem sido experimentado em decisões importantes aqui analisadas ilustra quão significativo pode ser esse impacto sobre usuários e empresas. Mudar as regras nesse contexto significa considerar medidas críveis, respaldadas na racionalidade econômica e sustentável para o mercado. Parafraseando os economistas da Carta Aberta: precisamos de ciência e do bom governo para promover decisões corretas, baseadas em evidências e oportunas.

*Joisa Dutra é diretora do Centro de Regulação em Infraestrutura da Fundação Getulio Vargas (FGV CERI), membro do Conselho Global do Futuro da Energia do Fórum Econômico Mundial e escreve quinzenalmente para o Broadcast Energia.

Esse artigo representa exclusivamente a visão da autora.

 

As opiniões expressas neste artigo são de responsabilidade exclusiva do autor, não refletindo necessariamente a opinião institucional da FGV.